1. Introdução

A Central Nacional de Indisponibilidade de Bens, instituída pelo CNJ para concentrar todas as comunicações de indisponibilidade de bens decretadas, informa a existência de mais de 600 mil registros de pessoas ou empresas com bens indisponibilizados desde julho de 2012.

Por trás do número expressivo, estão diversas discussões jurídicas a respeito das consequências de indisponibilidade de bens que são travadas nas ações de improbidade administrativa.

Atualmente, raras são as ações judiciais para responsabilização por ato de improbidade administrativa que são propostas desacompanhadas de pedido liminar de indisponibilidade de bens. Muitas vezes, o pedido é deferido pelo juiz da causa inaudita altera parte e mantida pelo Tribunal. Como o tempo médio para o trânsito em julgado de uma ação de improbidade é de 6 anos (De acordo com pesquisa realizada pelo Instituto Não Aceito Corrupção), a pessoa física ou jurídica que se vê obrigada a enfrentar a situação de responder a uma ação de improbidade administrativa – culpada ou inocente – precisará lidar com a situação de ver parte de seu patrimônio imobilizado por muito tempo, até que a Justiça finalmente diga se há ou não uma dívida pecuniária a ser paga ao Estado.  

O fundamento legal da medida liminar de indisponibilidade de bens é o art. 16 da Lei 8.429/92. O objetivo da norma é nobre; garantir que o prejuízo sofrido pelo erário em decorrência de um ato de improbidade seja recomposto após o trânsito em julgado da ação condenatória. Diante dos incontáveis casos de corrupção que vêm sendo expostos já há muito tempo e da sensação de impunidade reinante, o acionamento deste dispositivo legal passou a ser comum.

A dosagem do remédio contra a corrupção aplicada em excesso pode trazer efeitos colaterais indesejáveis como, por exemplo, deixar imobilizado por muito tempo o patrimônio de pessoa futuramente absolvida. Por mais que se contra-argumente que o inocente terá seus bens liberados, os transtornos causados durante esse tempo são irrecuperáveis.

Imagine, por exemplo, um servidor público que tenha economizado durante seus vinte anos de carreira para custear os estudos universitários de um filho, mas, no momento em que ele usaria o patrimônio acumulado com seu trabalho, é impedido por força de uma liminar de indisponibilidade de bens. A liberação dos bens muitos anos após poderá parecer um alívio, mas o projeto de vida já terá sido alterado até lá. Outro exemplo é um profissional renomado que, após sua aposentadoria, decide participar na vida pública, mas tem seus bens bloqueados em ação de improbidade devido a um ato de gestão questionado. Não poderá, nesse período, utilizar seu patrimônio para custear um urgente tratamento de saúde e a absolvição com liberação do patrimônio será inútil após sua morte. Os exemplos citados são baseados em casos reais.

O objetivo aqui não é bradar por mudanças nas regras da indisponibilidade de bens em ações de improbidade, ainda que demande melhor normatização, mas sim analisar situações correntes que são verificadas nas ações em que há decretação desta medida. Uma reflexão necessária, tendo em vista a existência de um anteprojeto de lei para a reforma da LIA.

 II. Aspectos processuais

O pedido de indisponibilidade de bens tem natureza cautelar. Visa a garantir que eventual condenação pecuniária seja cumprida.

A medida cautelar é conceitualmente excepcional e só deve ser deferida pelo magistrado quando presentes os requisitos legais. Seu principal objetivo é evitar que o decurso do tempo impeça o exercício do direito buscado na ação. Da mesma forma, o deferimento de liminar inaudita altera parte excepciona o contraditório. Só deve ser adotado quando a oitiva da parte contrária puder tornar ineficaz a medida.  

De acordo com as disposições legais e analisando o requerimento da indisponibilidade de bens dentro das regras do ordenamento processual, seria possível concluir que seu deferimento só seria possível quando houvesse elementos suficientes da plausibilidade da procedência da ação (fumus boni iuris) e risco de ineficácia do provimento jurisdicional se concedido apenas ao final (periculum in mora). Além disso, o decreto de bloqueio de bens sem oitiva da parte contrária só seria cabível naqueles casos em que há fundados indícios de que o mero conhecimento do ajuizamento da ação pelo réu o levaria a dilapidar seu patrimônio. Em outras hipóteses, deveria se aguardar a fase de cumprimento de sentença.

Todavia, o Superior Tribunal de Justiça já decidiu em recurso especial repetitivo que em casos de indisponibilidade patrimonial por imputação de conduta ímproba lesiva ao erário, o requisito do periculum in mora é implícito ao comando normativo do art. 7º da Lei n. 8.429/92 (REsp 1.366.721/BA).  Portanto, ao autor da ação basta demonstrar o requisito do fumus boni iuris para pleitear o bloqueio de bens do réu. Não precisa demonstrar que há risco de que a futura execução da condenação pode ser infrutífera.

Contudo, diante da gravidade da medida, o juiz deve se cercar de que a indisponibilidade de bens do acusado é a medida mais adequada.

A primeira delas é, sempre que possível, ouvir o réu antes de decidir. Isto deverá ser feito sempre que o pedido se fundar exclusivamente em tutela de evidência, isto é, sem uma demonstração de que há risco de dilapidação do patrimônio por parte do réu. Afinal, uma decisão sobre a existência ou não de fumus boni iuris estará sempre mais embasada quando ouvida a parte contrária, garantindo minimamente o exercício do contraditório. E se o pedido de indisponibilidade não está fundamentado no risco de ineficácia da medida se concedida ao final, não haverá qualquer prejuízo em conhecer a versão do réu. Sob este fundamento, não há razão para excepcionar a garantia constitucional do contraditório (CF, art. 5º, LV).

 Se a ação for julgada improcedente em primeira instância, o Juiz deverá determinar a liberação dos bens que porventura tiverem sido bloqueados. Tratando-se de cognição definitiva pelo magistrado de primeiro grau, não há que se falar em fumus boni iuris a justificar o bloqueio. Caberá ao autor requerer ao Tribunal as medidas que entender necessárias a uma nova ordem de indisponibilidade. 

III. Valor da indisponibilidade

Se o juiz entender que há elementos suficientes para a liminar, deve indicar o valor da indisponibilidade, pois é pacífico o entendimento de que o montante da indisponibilidade deve se limitar ao necessário para a garantia da reparação ao erário.

Há casos em que a apuração deste valor é simples. Um agente público acusado de efetuar dolosamente pagamento para empresa por serviço não prestado, o valor do prejuízo ao erário corresponde à despesa efetuada. Bastará ao juiz decretar a indisponibilidade até esse valor (a questão da multa será vista adiante).

 Por outro lado, muitas vezes por deficiência da peça acusatória, o valor do prejuízo ao erário ou seus critérios de apuração não ficam claros. Uma licitação direcionada pode caracterizar ato de improbidade administrativa, mas, nesse caso, o valor do prejuízo ao erário não corresponde à despesa efetuada se o serviço contratado foi prestado. Sem prejuízo da postulação das sanções aplicáveis, o valor do dano neste caso deve corresponder ao que foi despendido a mais do que seria se houvesse uma licitação lídima. Não é tarefa simples apontar um prejuízo financeiro, mas é ônus da acusação apurar esse valor e demonstrar o juiz a plausibilidade do critério apresentado. É inaceitável pleitos como o formulado numa ação de improbidade que questionava um contrato de concessão dos serviços de transporte coletivo urbano, no qual foi pedida a indisponibilidade do valor da receita prevista durante os vinte anos de contrato, o que resultaria num valor bilionário.

Questão controversa é a inclusão do valor de uma possível sanção pecuniária na fixação do montante da indisponibilidade. Uma das sanções previstas na Lei 8.429/92 é a multa civil, que pode ser aplicada mesmo nos casos de atos de improbidade que não causem dano ao erário. Vem ganhando corpo na jurisprudência o entendimento de que o valor de uma possível multa civil também deve ser bloqueado. Há julgados do STJ neste sentido (REsp 637413/RS).

Ousamos dizer que esse posicionamento do STJ contraria a lei. Isto porque o fundamento legal que autoriza a cautelar de indisponibilidade de bens, mesmo como tutela de evidência, prevê como objetivo assegurar o ressarcimento ao erário, ou seja, a perda financeira sofrida em decorrência de um ato de improbidade. A multa tem o exclusivo propósito de punir o agente ímprobo. Sua natureza é sancionatória, não indenizatória. Determinar o bloqueio de bens para garantir uma punição equivale a punir alguém antes do exercício do devido processo legal.

IV – Questões operacionais

 Identificada a necessidade de concessão da indisponibilidade de bens e definido o valor, o juiz deverá determinar a adoção das medidas necessárias a concretizar a indisponibilidade. As providências inicialmente determinadas costumam ser o bloqueio de ativos financeiros (via bacenjud), veículos (via renajud) e imóveis (via CNIB).

O Bacenjud é um sistema operado pelo Banco Central que recebe requisições de penhora ou outras providências da Justiça e encaminha às instituições financeiras. Os próprios juízes fazem as requisições eletronicamente. O bloqueio de ativos financeiros é feito até o valor da ordem de indisponibilidade indicada pelo magistrado.

A rigor, o bloqueio de bens via Bacenjud deveria apenas manter o valor “congelado” na instituição financeira. Este valor continuaria a pertencer ao acusado, que estaria apenas impossibilitado de fazer qualquer movimentação sem autorização judicial. Entretanto, o que se verifica comumente é a transferência do valor bloqueado para conta judicial. Trata-se de verdadeiro ato de penhora, que excede a autorização legal para bloqueio de bens previsto no art. 7º da Lei 8.429/92. Afinal, indisponibilidade significa proibição temporária da livre disposição do bem, não a sua perda.

O Renajud tem função parecida. Este sistema interliga o Poder Judiciário ao Departamento Nacional de Trânsito (Denatran). Por meio deste sistema, o juiz pode requisitar o bloqueio de transferência dos veículos registrados em nome de determinada pessoa. A partir deste momento, o proprietário não conseguirá transferir o veículo para outra pessoa.

A Central Nacional de Indisponibilidade de Bens, sistema operado pela Associação dos Registradores Imobiliários de São Paulo (ARISP), trata das ordens de indisponibilidade que atinjam patrimônio imobiliário indistinto e é regulamentada pelo Provimento 39/2014 do Conselho Nacional de Justiça. Com isto, fica impossibilitada a transferência de imóveis registrada em nome do acusado, pois todos os oficiais de registro de imóveis devem consultar o CNIB. Os imóveis adquiridos por quem consta no cadastro terão a ordem de indisponibilidade averbada logo após o registro do título aquisitivo.

Como geralmente as ordens de indisponibilidade são oriundas da mesma decisão e os três sistemas citados não se comunicam, é possível que o cumprimento da ordem de indisponibilidade resulte em excesso de constrição, isto é, bloqueio de bens em valor superior ao indicado pelo juiz na ordem de indisponibilidade.

Se o valor bloqueado via bacenjud já for suficiente, todos os demais bens devem ser liberados. Porém, há casos em que o excesso se revela em decorrência do bloqueio de veículos ou imóveis. Neste caso, a parte que teve seu patrimônio imobilizado deverá demonstrar o excesso de indisponibilidade, indicando quais bens devem permanecer bloqueados e comprovando o valor destes bens. Comprovada a suficiência dos bens indicados para a garantia de eventual condenação, o Juiz deve imediatamente determinar a liberação de todos os demais bens.

O valor de um bem imóvel pode ser comprovado tanto por seu valor venal como por laudo de avaliação. Se houver dúvida quanto ao valor indicado, o juiz deve determinar a avaliação do bem por oficial de justiça.

V- Gestão dos bens bloqueados

Durante a tormentosa tramitação, muitas questões podem surgir e precisarão ser resolvidas pelo magistrado. Especialmente nas ações que possuem muitos réus, pedidos dessa natureza tendem a prejudicar o trâmite processual, pois o juiz precisará se dedicar a essas questões e postergar aquelas destinadas à resolução do mérito. Por conta disso, há juízes que preferem instaurar incidentes processuais apartados para resolver questões específicas relacionadas à indisponibilidade. Embora inexista norma legal específica quanto a essa possibilidade, tal medida é adequada e contribui para o princípio da duração razoável do processo. Se algum réu formular pedido de substituição de bens, o juiz pode tramitar tal requerimento separadamente, podendo requerer a oitiva da parte contrária sobre essa questão enquanto na ação principal é proferida decisão saneadora. Tal providência pode ser aplicada mesmo quando os autos estão em instância superior.

Como dito, a indisponibilidade de bens tem natureza cautelar e não deve ser confundida com a penhora, de natureza executiva, que visa a expropriar os bens do executado. A medida de indisponibilidade de bens apenas impede que o réu disponha de seu patrimônio. Por isso, o Juiz deverá dar preferência àquelas menos onerosas ao réu, desde que suficientes para garantir o pagamento de eventual condenação. Se a indisponibilidade pode ser integralmente garantida por duas formas distintas, deve prevalecer aquela que trouxer menos transtornos ao réu, mesmo se não observar a ordem de penhora prevista no artigo 835 do Código de Processo Civil, pois o dispositivo legal é inaplicável neste caso.

 Se, por exemplo, se houver imóvel em nome do réu com valor suficiente para a garantia da eventual condenação, todos os demais bens podem ser liberados, mesmo se tiver ocorrido bloqueio de dinheiro em conta bancária por meio do bacenjud. Cabe ao réu indicar qual das duas formas lhe é menos onerosa. O autor do pedido só poderá resistir se demonstrar que a pretensão do réu pode tornar ineficaz o pagamento de uma eventual condenação. O fato de o imóvel ter menor liquidez não é motivo suficiente.

São aqui pertinentes as lições de Ricardo Lewandowski:

“Observa-se, por fim, que decretação da indisponibilidade de bens não pode constituir mero expediente para facilitar a execução de eventual sentença condenatória, pois tal se mostra absolutamente incompatível com os direitos fundamentais assegurados na Carta Magna, dentre os quais se destaca o de propriedade, que representa pilar fundamental do sistema econômico por ela adotado”^[1].

Sob qualquer ponto de vista, o bloqueio de veículos é medida extremamente desvantajosa para todas as partes e só deve ser mantida quando efetivamente não houver outros bens para garantir a indisponibilidade. Afinal, o valor de um veículo será, com raras exceções, muito inferior ao de 6 (seis) anos atrás. O valor da indisponibilidade indicado inicialmente e que justificava o bloqueio daquele veículo, certamente não estará mais garantido.

A depreciação do veículo pode ser minimizada se houver substituição por outro de valor igual ou superior. Porém, a substituição de um veículo dependerá de autorização judicial. É prudente que o juiz autorize tais pedidos, pois isto possibilita uma manutenção do valor da garantia.

Além das ordens de bloqueio mais comuns (ativos financeiros, imóveis e veículos), outras vêm sendo adotadas por juízes com o intuito de dar efetividade à finalidade da indisponibilidade, que não é punir antecipadamente o acusado, mas assegurar o pagamento de eventual condenação.

 Há, por exemplo, casos em que o Juiz determina o bloqueio de percentual de receita de empresa, hipótese de penhora prevista no art. 835, X, do Código de Processo Civil. Embora, como dito, indisponibilidade de bens não deva ser confundida com penhora, tal medida é salutar quando adotada em substituição a um bloqueio de ativos financeiros da empresa.

O bloqueio via bacenjud atinge o capital de giro da empresa e pode impedi-la de efetuar o pagamento de salários e honrar compromissos com fornecedores. Além de afetar terceiros, tal medida coloca em risco a existência da empresa e pode impossibilitar o pagamento da futura condenação, ou seja, ironicamente, o bloqueio de bens contrariará a sua própria finalidade. O bloqueio de percentual razoável de receita permite que a pessoa jurídica continue exercendo suas atividades, depositando mensalmente parte de sua receita, até que seja atingido o valor da indisponibilidade indicado. Se vencedora do litígio, o valor lhe é restituído. Se a ação for julgada procedente, o valor é revertido para o pagamento da condenação.

Outra medida que vem sendo aceita para a garantia da indisponibilidade de bens é a apresentação de fiança bancária ou seguro garantia judicial, tal como previsto no art. 848, parágrafo único, do Código de Processo Civil. Trata-se de medida suficiente para garantir o pagamento de eventual condenação e que, apesar de seu custo financeiro, pode ser menos onerosa ao réu, especialmente para as pessoas jurídicas.

Ainda na linha da distinção entre indisponibilidade e penhora, o STJ fixou o entendimento de que o bem de família, apesar de impenhorável, pode estar sujeito à medida de indisponibilidade. Segundo o entendimento da Corte, tal medida não prejudica a finalidade do bem de família, justamente em razão de não se tratar de ato expropriatório. Entretanto, no caso de condenação, o bem de família não estará sujeito à penhora.

VI – Conclusão

O decreto de indisponibilidade de bens em ação de improbidade coloca em confronto a necessidade de garantir o efetivo ressarcimento do prejuízo causado por atos de improbidade administrativa e o princípio da presunção de inocência e o direito constitucional à propriedade. Cabe ao juiz sopesar tais valores a partir do caso concreto que lhe é apresentado. A banalização da medida não contribui para o combate à corrupção e pode trazer prejuízos a pessoas que agem com retidão no trato da coisa pública. O autor da ação de improbidade, especialmente o Ministério Público, já deve filtrar na propositura da ação os casos em que a indisponibilidade é medida efetivamente necessário. E o magistrado deve apreciar a medida não apenas pelo arrazoado da petição inicial, mas pelas provas juntadas aos autos, devendo, sempre que possível, ouvir a parte contrária com vistas a adotar a solução mais adequada ao caso concreto.    

[1] Op. cit. p. 186.

‘Decreto sobre dado ultrassecreto é mais importante pelo que não diz’

O advogado Marcos Augusto Perez assina artigo publicado pelo Estadão. O texto trata do recente decreto que alterou o regulamento da Lei de Acesso à Informação, possibilitando que servidores de escalões menores possam declarar informações detidas pelos órgãos da União como ultrassecretas ou secretas.

Segundo Perez, a medida é mais importante pelo que não diz e pelas dúvidas que gera do que pelo que efetivamente estabeleceu. Indiretamente, o Presidente da República e seus ministros não querem assumir a responsabilidade pela classificação de documentos. Por quê? Porque o trabalho seria agora mais volumoso? Ou porque seria polêmica a classificação de certas informações como ultrassecretas ou secretas?

O advogado entende que a Lei de Acesso à Informação é um dos instrumentos mais importantes para a garantia da transparência, que, por sua vez, é um dos requisitos importantes para a concretização da democracia.

O decreto pode declarar, indiretamente, que há mais informações sendo classificadas como secretas ou ultrassecretas, o que importaria em um aumento da opacidade governamental. Essa falta de transparência pode, como consequência, evenenar, com a insegurança institucional, o ambiente de negócios.

Notas

A advogada Maís Moreno convida para o lançamento do seu livro “A Participação do Administrado no Processo de Elaboração dos Contratos de PPP”, pela Editora Fórum.
No Rio de Janeiro, o lançamento será no dia 12.mar.2019, a partir das 17h, na Livraria da Travessa (r. Sete de Setembro, 54 - Centro - Rio de Janeiro/RJ).
Já em São Paulo, o evento acontecerá no dia 18.mar.2019, a partir das 18h30, na Livraria Da Vila, Al. Lorena (al. Lorena, 1731 - Jardim Paulista - São Paulo/SP).