A Lei federal nº 13.089, de 12 de janeiro de 2015 (Estatuto da Metrópole) foi editada com dois objetivos: suprir a lacuna existente no ordenamento jurídico sobre a questão metropolitana; e dar uma resposta para os reclamos sociais pela melhor distribuição dos serviços públicos, com a qualificação do espaço urbano por seu valor de uso e não meramente por seu valor de troca.

Para estas finalidades, o Estatuto da Metrópole buscou estabelecer (i) as diretrizes gerais para o planejamento, a gestão e a execução das funções públicas de interesse comum em regiões metropolitanas e em aglomerações urbanas instituídas pelos Estados, (ii) as normas gerais sobre o plano de desenvolvimento urbano integrado e outros instrumentos de governança interfederativa e (iii) os critérios para o apoio da União às ações que envolvam governança interfederativa no desenvolvimento urbano.  

Se, por um lado, o Estatuto da Metrópole reconhece que as questões atinentes ao desenvolvimento urbano não se restringem aos limites territoriais dos Municípios, exigindo ações coordenadas entre os diversos entes da federação, por outro não apresenta respostas aos problemas práticos que impedem a efetiva coordenação de ações entre Estados e Municípios metropolitanos.

Questões essenciais como a sustentabilidade econômica das metrópoles, a forma jurídica de governança e o detalhamento dos procedimentos de aprovação dos planos e das políticas públicas metropolitanas ficaram de fora da lei. É dizer: ao contrário do que se esperava, o Estatuto da Metrópole não criou regras e nem caracterizou os instrumentos e procedimentos que viabilizem o planejamento e a gestão de funções públicas de interesse comum na metrópole, pois deixou de considerar os principais desafios enfrentados pelos Municípios metropolitanos.

Uma das novidades que pode trazer problemas para os entes integrantes da região metropolitana é a previsão do instrumento de desenvolvimento urbano integrado denominado Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI), que, nos termos do Estatuto, deve ser elaborado no âmbito da estrutura de governança federativa da região metropolitana, apreciado por um órgão colegiado com representantes da sociedade civil e aprovado pela Assembleia Legislativa do Estado instituidor da região metropolitana.

Além de criar um potencial conflito relativo ao exercício de competências legislativas dos entes federativos, o Estatuto da Metrópole vale-se de uma sanção desproporcional para obrigar os Estados a elaborarem o PDUI e os Municípios a compatibilizarem seus respectivos planos diretores com o PDUI: o Governador que, no prazo de 3 anos após a entrada em vigor da Lei, deixar de tomar as providências necessárias à elaboração do PDUI, ou o Prefeito que, no prazo de 3 anos após a aprovação do PDUI, deixar de tomar as providências necessárias para compatibilizar o plano diretor ao PDUI, incorrerão em ato de improbidade administrativa.

Não há dúvidas sobre a importância do Estatuto da Metrópole para disciplinar as questões metropolitanas, até mesmo para dar efetividade aos direitos às cidades. O que se indaga é se os meios adotados para este fim são adequados. Ao não considerar a diversidade de arranjos metropolitanos já em curso, bem como ao não prever instrumentos eficazes de financiamento, organização e gestão das regiões metropolitanas, a Lei parece que, ao seu final, servirá antes para punir Governadores e Prefeitos do que necessariamente melhorar o atendimento às funções públicas de interesse em comum no âmbito metropolitano.  

Desafios das PPPs no setor de segurança pública

Tatiana Matiello Cymbalista

A introdução das parcerias público-privadas representou um grande marco para o setor de segurança pública, por se tratar de um serviço público não econômico (gratuito e universal), cuja delegação jamais poderia envolver a cobrança de tarifa como nas concessões comuns ou patrocinadas. Para falar deste setor, destacamos duas experiências bastante distintas.

Uma das primeiras PPPs nesse setor foi a PPP de presídios do Estado de Minas Gerais, para a qual o escritório contribuiu com a estruturação do sistema de garantias dos pagamentos públicos. Exatamente por se tratar de uma concessão administrativa, que seria integralmente custeada por contraprestações públicas, fazia-se necessário estruturar um sistema sólido e perene de garantias, sem contudo “paralisar” recursos públicos que poderiam ser utilizados na execução de outras políticas públicas. Com essa finalidade, desenhou-se mecanismo de cesta de direitos creditórios detidos pelo Estado, notadamente pelo Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais, além de debentures e outros títulos. Os direitos creditórios ficavam associados a conta específica vinculada à concessão, e a instituição financeira poderia geri-los em conformidade com as regras da concessão. A garantia pressupunha que esses direitos creditórios pudessem ser substituídos quando concretizados, exceto na ocorrência de um evento de inadimplência no âmbito da concessão, caso em que seriam direcionados ao concessionário. O mecanismo era ainda complementado por um colchão de títulos da divida pública detidos pelo Estado, para conferir maior liquidez à garantia.

No caso da PPP de Identificação Digital de pessoas e certificação de transações do Estado do Espírito Santo, é antes de tudo o seu escopo que traz grande inovação. O Estado apresentava a necessidade de modernizar a identificação civil e criminal de pessoas, por meio da digitalização do acervo existente, da agilização do atendimento ao público e da gestão das informações por meio da adoção de meios digitais de captação e armazenamento, bem como permitir acesso ininterrupto e on line a esses dados. Seu objeto trazia, ainda, a implantação de um cartão digital para relacionamento dos cidadãos com o Poder Público, bem como a possibilidade de certificação de transações eletrônicas. As questões jurídicas relacionadas ao processo foram igualmente instigantes e desafiadoras, como, por exemplo, a necessária segurança e proteção ao direito à intimidade e privacidade, o papel das receitas extraordinárias no custeio da PPP, as competências para legislar sobre identificação civil e a certificação on line de identidade. O escritório colaborou com a elaboração dos documentos, no âmbito de manifestação de interesse apresentada ao Poder Público.

Os dois exemplos de PPPs no âmbito da segurança pública demonstram a diversidade de projetos e atividades que incumbem ao Poder Público e que podem se tornar viáveis ou modernizadas por meio de parcerias público-privadas e evidencia também a importância da garantia para o sucesso destes projetos. Aos poucos, essas experiências se sedimentam e oferecem caminhos mais seguros para os administradores públicos que pretendem recorrer a essa forma de delegação de serviços públicos ou de utilidade pública.