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18 DE JANEIRO DE 2016
nº 535
por Floriano de Azevedo Marques Neto


O Departamento de Estudos Econômicos do CADE divulgou, recentemente, estudo que analisa o impacto da introdução do aplicativo Uber sobre o mercado de transporte público individual de passageiros (serviço público de taxis). Lá, se comparou o número de corridas de taxis regulares, contratadas por meio dos aplicativos Easy Taxi e 99taxis (que só atendem serviços prestados pelos permissionários) com aquelas corridas contratadas, por meio do aplicativo Uber, junto aos prestadores dos serviços de caronas remuneradas. Foram cotejados dois grupos de capitais, com volume considerável de corridas de taxis. Num deles, denominado grupo de tratamento, foram colocados os Municípios de São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e o Distrito Federal (onde já havia a atuação dos dois aplicativos para taxis e onde o Uber passou a ser oferecido). Noutro (grupo de controle) o estudo incluiu Porto Alegre e Recife, capitais  nas quais o Uber não atua, mas onde já estão disponíveis os dois aplicativos para taxistas. Foram coletados dados no período entre outubro de 2014 e maio de 2015.

O estudo concluiu que inexistiria “qualquer evidência de que o número de corridas de taxi contratadas nos municípios do grupo de tratamento (com presença do aplicativo Uber no período ‘Depois da Entrada’) tenha apresentado desempenho inferior aos do grupo de controle (sem presença do aplicativo Uber no período ‘Depois da Entrada’)”. Daí a conclusão de que “o ingresso do aplicativo Uber no mercado brasileiro de transporte individual de passageiros tenha sido patrocinado, quase que exclusivamente, pela expansão e diversificação do mercado, por atendimento de demanda reprimida”.

É bem verdade, como reconhece o próprio trabalho, que o estudo empírico poderá ser contestado. Para além das limitações de amostragem espacial (capitais escolhidas) e temporal (curto período de análise), pode-se questionar as suas conclusões, por se ter tomado o mercado de taxis a partir das corridas contratadas por aplicativos. Mas essa circunstância não parece invalidar as suas conclusões. O Uber apenas propicia o acesso às caronas pagas. E a utilização de aplicativos para solicitação de corridas é uma tendência per se, que parece irreversível mesmo no mercado de taxis.

Outra crítica metodológica pode ser a de que os resultados foram contaminados pelo crescimento do uso dos aplicativos para taxis, na medida em que são conhecidos e passam a ser adotados pelos usuários. Aqui, vale igualmente a relativização da crítica, pois o Uber também tem crescido em divulgação e utilização, o que, per se, não invalidaria o resultado.

A partir dos dados empíricos, retomo a análise de quanto o “caso Uber” desafia os institutos tradicionais do Direito Administrativo. A doutrina tradicional busca resolver o conflito Taxis x Uber pelo prisma formal: se o transporte público individual de passageiros é serviço público, o acesso a qualquer prestação de transporte oneroso de indivíduos só poderia ser feita por aqueles delegatários do poder público, titular de tal prestação. Por essa linha de pensamento, as atividades econômicas ou são de livre acesso aos privados (salvo quando a lei exigir um título habilitante), ou são serviços públicos. E, para estes, vale a regra da titularidade estatal, com exclusividade aos detentores de título habilitante (concessão, permissão).

Porém, o debate contemporâneo coloca outros elementos que devem ser considerados. Num sistema Constitucional em que vale o primado geral da livre iniciativa (CF, art. 1º, IV), pode haver atividades, excepcionalmente, reservadas a um regime especial, sob forte regulação estatal (os serviços públicos). Nestes campos, pode-se afastar o regime de livre iniciativa. Mas, para isto, é necessário que exista uma razão pública apta a justificar tal derrogação. Só faz sentido a incidência da regulação dos serviços públicos, sob um regime de titularidade estatal, se a atividade se revestir de uma essencialidade que a justifique. E a exclusividade (interdição à livre concorrência) só pode ser admitida quando estiver demonstrada sua absoluta necessidade para a consecução das finalidades públicas do serviço. Vale então a tese do contraste: sem que o Estado assuma o dever de prover aquela atividade, há perda nos aspectos de civilidade e de solidariedade consagrados na Constituição? Se houver risco desta perda, estará justificado que a atividade seja qualificada como serviço público, afastando-se o regime concorrencial. Mas, mesmo justificada, a restrição associada a este regime só poderá existir na medida em que seja necessária e suficiente à preservação da atividade. Afinal, a limitação à livre iniciativa não pode ser automática ou presumida.

A proibição do serviço de carona remunerada intermediado pelo Uber, aceitando-se que o transporte individual de passageiros tenha caráter essencial, só poderia ser admitida se estivesse comprovado que ele oferece risco de inviabilizar o serviço de taxi. Desconhecemos um estudo minimamente consistente que demonstre este risco. O que o estudo publicado pelo CADE demonstra é que, para além de inexistirem evidências disso, a comparação entre o grupo de tratamento e o grupo de controle indica que o Uber não impacta o mercado de taxis. Na verdade, o aplicativo atingiria uma parcela de usuários que não era atendida pelo tal “serviço público”. Proibi-lo seria privar estes consumidores, sem nenhuma razão pública a justificar, além do sentimento dos taxistas de que estão sendo violados em seu privilégio.

Ora, diante de tais evidências – e pressupondo que elas não venham a ser contestadas por estudos igualmente consistentes – aplicar o critério tradicional do serviço público, propugnando por uma restrição ao acesso a uma atividade econômica pelo simples fato de o poder público ter declarado aquela atividade reservada, sem: (i) prova de sua essencialidade; nem (ii) prova da necessidade da restrição ao princípio da liberdade de iniciativa, corresponde à inversão total dos fundamentos do serviço público.

De um instrumento voltado a preservar o grau de solidariedade e coesão social, o serviço público se transformará num recurso de proteção de mercados e de sacrifício aos interesses do cidadão. Algo que faria Leon Duguit lamentar ter construído sua teoria.

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